Niedersächsische Bürgerbegehrens-Bilanz 2018

Bürgerbegehren sind ja eine schöne Möglichkeit, um sich in wichtige kommunalpolitische Fragen einzumischen und mitzuentscheiden. Lange war das schwierig, da die Hürden in Niedersachsen hoch waren und das Verfahren kompliziert und voller Stolpersteine. Im Herbst 2016 gab es eine Reform. Hat das etwas verändert? Wir ziehen Bilanz zum Bürgerbegehrens-Jahr 2018.

In Niedersachsen wurden 2018 16 Bürgerbegehren gestartet, es gab fünf Bürgerentscheide. Die Zahl der Verfahren stagniert damit auf niedrigem Niveau. Durchschnittlich finden in Niedersachsen seit 1996 pro Jahr 15 Bürgerbegehren und fünf Bürgerentscheide statt. Im Vorjahr gab es elf neue Bürgerbegehren und zwei Bürgerentscheide. Insgesamt wurden in Niedersachsen 350 Begehren gestartet, 103mal wurde über das Bürgerbegehren auch abgestimmt.

Erfolgreiche Bürgerbegehren?

Nur in zwei der zwölf abgeschlossenen Bürgerbegehren konnten sich die Bürger mit ihrem Anliegen durchsetzen. In Gehrden änderte ein Investor im Laufe des Bürgerbegehrens seine Pläne für den Neubau eines Gebäudes, so daß das Bürgerbegehren erfolgreich war. In Hilgermissen entschieden Bürger in einem Bürgerentscheid Anfang 2019, dass es weiterhin keine Straßennamen geben soll. Bei acht Bürgerbegehren konnten sich die Bürger nicht durchsetzen. Fünf dieser Bürgerbegehren wurden für unzulässig erklärt. In zwei Fällen gab es im Bürgerentscheid keine Mehrheit, einmal stimmte zwar die Mehrheit für das Bürgerbegehren, schaffte aber nicht das 20-Prozent-Zustimmungsquorum. Zwei Bürgerbegehren wurden zurückgezogen. Vier Verfahren sind noch offen. Hier könnte es, wie zum Beispiel in Osnabrück, Faßberg und Krummhörn noch zum Bürgerentscheid kommen.

Überblick aller 2018 gestarteter Bürgerbegehren

Themenbereiche der Bürgerbegehren

Thematische Schwerpunkte der Bürgerbegehren waren 2018 Öffentliche Sozial- und Bildungseinrichtungen, Öffentliche Infrastruktur- und Versorgungsprojekte, Wirtschaftsprojekte und Verkehrsprojekte. Hier fanden elf der 16 Bürgerbegehren statt. Die restlichen Bürgerbegehren verteilen sich auf die Kategorien „Verkehrsprojekte“, „Gebietsreform“, Wohngebietsprojekte und „Sonstiges“. Das sind auch die vier Themenbereiche, zu denen es in der Vergangenheit die meisten Bürgerbegehren gab. Nach wie vor selten gibt es Bürgerbegehren zu Wohngebietsprojekten.

Deutlich wird hier, zu welchen Themen Bürgerbegehren in Niedersachsen nicht stattfinden: Wohngebiets-, Mobilfunk-, Entsorgungsprojekte haben einen äußerst geringen Anteil an den Verfahren. Auch über Gebühren und Abgaben werden kaum Projekte gestartet, obwohl in Niedersachsen zur Zeit in vielen Kommunen eine erhitzte Debatte über die Abschaffung der Straßenausbaubeiträge stattfindet. Wenn Bürgerbegehren stattfinden, wird versucht, einzelne Straßenausbauprojekte zu stoppen, für die Straßenausbaubeiträge berechnet würden.

Grund für die geringe Anzahl der Verfahren in diesen Bereichen ist der Themenausschlusskatalog im Niedersächsischen Kommunalverfassungsgesetz. Bürgerbegehren zu Gebühren und Abgaben wie zu Bebauungsplanverfahren und Verfahren, die einen Planfeststellungsbeschluss benötigen, sind in Niedersachsen nur möglich, wenn das entsprechende Planungsverfahren noch nicht per Aufstellungsbeschluss gestartet wurde.

Unzulässigkeitsgründe

Insgesamt 43 Prozent der Bürgerbegehren seit 1996 wurden für unzulässig erklärt. Nachdem lange Zeit der Kostendeckungsvorschlag der Hauptgrund war, ist dieser 2016 gestrichen worden. 2018 waren fünf Bürgerbegehren unzulässig (31 Prozent). Die Quote könnte nach Abschluss aller offenen Begehren noch auf 43 Prozent steigen (in zwei Fällen wurde die Zulässigkeit vorab festgestellt und es wurden ausreichend Unterschriften eingereicht). Nach wie vor ist die Unzulässigkeitsquote sehr hoch (bundesweit lag sie Ende 2017 bei 24 Prozent).

Beim Bürgerbegehren in Hatten (Bau eines Radweges) und Wardenburg (Bebauung einer Grünfläche) griff der Themenausschluss Planungsverfahren. Zwar wurden in Wardenburg keine Gründe für die Unzulässigkeit genannt, vermutlich griff aber auch hier der Negativkatalog/Planungsfragen, denn kurz nach Start des Bürgerbegehrens fasste der Rat nach Presseberichten den Aufstellungsbeschluss für den entsprechenden Bebauungsplan. Der Themenausschuss „rechtswidriges Ziel“ griff in Zeven. Dort stand dem vom Bürgerbegehren angestrebte Erhalt des Krankenhauses ein bestehender Vertrag der Umsetzung des Bürgerbegehrens entgegen. Trotz detaillierter Fragestellung wurde hier eine zu unbestimmte Fragestellung bemängelt. Hinzu kam noch eine nach Ansicht der Verwaltung unzureichende Begründung. In Gronau wurde das erste von zwei Bürgerbegehren gleich aus zwei Gründen für unzulässig erklärt: so soll die Frage zu unbestimmt gewesen sein. Es wurde außerdem ein Formfehler angeführt, der merkwürdig anmutet: So sei bei der Anzeige des Bürgerbegehrens und Beantragung der Vorprüfung versäumt worden, Unterschriften der Antragsteller mit einzureichen. Die drei Vertretungsberechtigten haben der Stadtverwaltung nicht ausgereicht. Hier wurde das Kommunalverfassungsgesetz aus mangelnder Kenntnis des Verfahrens falsch interpretiert. Ein zweites angemeldetes Bürgerbegehren war dann zulässig, aufgrund Schaffung vollendeter Tatsachen wurde es dann zurückgezogen.

Im Wangerland strebt ein Bürgerbegehren den Erhalt des Meerwasser-Hallenwellenbades an, das von der Schließung bedroht ist. Das Bad gehört einer GmbH, in deren Aufsichtsgremium ein weisungsgebundener Vertreter des Rates sitzt. Dies wurde in der Formulierung der Fragestellung sogar berücksichtigt und ein entsprechender Weisungsauftrag erteilt. Die Gemeinde ist aber der Meinung, dass das Bürgerbegehren unzulässig ist, weil nicht der Rat, sondern die GmbH über das Bad entscheidet und ein Erhalt nicht per Bürgerentscheid angewiesen werden könne. Ein entsprechendes höchstrichterliches Urteil des Verwaltungsgerichts Braunschweig, das in einem sehr ähnlichen Fall die Zulässigkeit bejahte, wurde offenbar nicht wahrgenommen. Die Initiative hat nun Klage eingereicht.

Vorprüfung

Die 2009 eingeführte Vorabprüfung wird rege genutzt, in zwölf von 16 Fällen wurde sie in Anspruch genommen. Das schützt nicht vor Unzulässigkeit, bewahrt die Initiativen aber davor hunderte oder gar tausende Unterschriften für den Papierkorb zu sammeln. Mit der Vorprüfung kann das Bürgerbegehren nachgebessert und nochmal angemeldet werden.

Bürgerentscheide in 2018

2018 gab es fünf Bürgerentscheide, in zwei Fällen gingen die Bürgerentscheide auf 2017 gestartete Bürgerbegehren zurück. In einem Fall lag das Bürgerbegehren sogar noch länger zurück. In Neustadt am Rübenberge dauerte die Entscheidung des Verwaltungsgerichts über ein 2016 gestartetes Bürgerbegehren solange, dass der Bürgerentscheid erst 2018 stattfinden konnte. Auffällig war bei einem Bürgerentscheid in der Stadt Holzminden die niedrige Beteiligung und die hohe Zahl der Ja-Stimmen. Das deutet daraufhin, dass die Gegner des Bürgerbegehrens überhaupt nicht oder nur sehr wenig mobilisiert haben. Die Bürgerentscheide in Wietze, Holzminden und Neustadt fanden aufgrund von Bürgerbegehren statt, die in den Vorjahren gestartet wurden. Über einige erfolgreiche Bürgerbegehren, wie die in Hilgermissen und im Landkreis Northeim wurde erst Anfang 2019 abgestimmt. Gleiches könnte auch bei den vier noch offenen Bürgerbegehren eintreten.

Die durchschnittliche Beteiligung bei Bürgerentscheiden lag 2018 bei 34,59 Prozent (2017: 46,04). Insgesamt liegt die Beteiligung bei 41,77 Prozent. Damit ist die Beteiligung seit 2011 gestiegen, nachdem verpflichtend festgelegt wurde, dass Bürgerentscheide wie Wahlen durchzuführen sind. Bis zu diesem Zeitpunkt lag die Beteiligung bei 39,78 Prozent.

Überblick Bürgerentscheide in Niedersachsen

Fazit und Ausblick

Reformen sind von der rot-schwarzen Landesregierung nicht zu erwarten, Verschlechterungen allerdings auch nicht. Wie sich die Reform von 2016 auswirken wird, lässt sich zur Zeit noch nicht sagen. Allerdings gibt es erste Beispiele, in größeren Kommunen wie in Osnabrück und dem Landkreis Northeim. Dort scheint der Wegfall des Kostendeckungsvorschlags in Verbindung mit einer niedrigeren Unterschriftenhürde dazu zu führen, dass mehr Bürgerbegehren es bis zum Bürgerentscheid schaffen. Niedersachsen wird in einigen Bundesländern als Vorbild genannt, weil es den Kostendeckungsvorschlag gestrichen hat. Die 2009 eingeführte Vorprüfung hat 2018 Nachahmer gefunden, so hat Nordrhein-Westfalen diese mittlerweile auch eingeführt. Insgesamt scheint sich direktdemokratische Praxis auf kommunaler Ebene auf niedrigem Niveau einzupendeln. Für eine Änderung müsste es deutliche Verbesserungen geben. Die Reform hat Bürgerbegehren vereinfacht, aber die Zahl der Bürgerbegehren erhöht sie so nicht. Niedersachsens Bürgerinnen und Bürger können nach wie vor selten mitentscheiden.

Reformbedarf sehen wir an folgenden Stellen:

  • Themenausschluss z.B. für Planungsverfahren streichen
  • 3-Monatsfrist bei Bürgerbegehren gegen bekannt gemachte Ratsbeschlüsse streichen
  • Zulässigkeit auch, wenn kommunale GmbH entscheidet (es gibt zwar ein Urteil eines VG, eine Klarstellung im Gesetz würde für Rechtssicherheit sorgen).
  • Frist für Entscheidung über Zulässigkeit
  • Stärkere Senkung der Unterschriftenhürden für mittlere Gemeindegrößen
  • Streichung des Zustimmungsquorums bei Bürgerentscheiden
  • Regelung bei gegensätzlichen Bürgerbegehren zum gleichen Thema nötig nach Erfahrungen in Ostfriesland
  • Abstimmungsheft bei Bürgerentscheiden

Kennen Sie schon unseren Newsletter?

Newsletter-Abo

Newsletter-Abo

Ihre Daten

Bitte füllen Sie die Felder mit (*) aus. Die anderen Felder sind optional.