Warum Zustimmungsquoren Bürgerentscheiden schaden und keine Probleme lösen

In seinem Artikel „Mehr Mitsprache, aber nur für wenige? Direkte Demokratie und politische Gleichheit“ (Anm. 1) formuliert Armin Schäfer seine Kritik gegenüber direkter Demokratie und fordert die Regelung eines Zustimmungsquorums in Höhe von 25 Prozent. So wie bei Volksentscheiden über einfache Gesetze und bei Bürgerentscheiden in Niedersachsen soll eine Sachentscheidung der Bürgerinnen und Bürger nur gültig sein, wenn auf eine Vorlage mehr Ja- als Nein-Stimmen entfallen und wenn der Ja-Stimmen-Anteil mindestens ein Viertel aller Stimmberechtigten ausmacht.Seine Kritik fokussiert sich darauf, dass bei Sachentscheiden die Beteiligung niedrig sei und dies soziale Ungleichheit erzeuge. „Dieser positiven Bewertung [direkter Demokratie] steht entgegen, dass die Beteiligung an Volksabstimmungen in der Regel niedrig und eine niedrige Beteiligung immer sozial ungleich ist.“ Zwei Volksentscheide, 2010 in Hamburg zur Einführung der sechsjährigen Grundschulzeit (abgelehnt, Beteiligung: 39 Prozent) und 2010 in Bayern über einen strengen oder konsequenten Nichtraucherschutz (angenommen, Beteiligung: 38 Prozent) führt Schäfer als Beispiele sozialer Ungleichheit an, bleibt aber beim bayerischen Fallbeispiel jegliche Daten schuldig.Unsere ErwiderungenZunächst ist Schäfer zuzustimmen, dass an Volksentscheiden weniger Menschen als bei Wahlen teilnehmen und dass Menschen mit höheren Bildungsabschluss und höherem Einkommen in höherem Maße an Volksentscheiden teilnehmen.Schäfer übersieht aber, dass Parlamentsentscheidungen das Problem der sozialen Verzerrung in viel höherem Ausmaß mit sich führen, dass Volks- und Bürgerentscheide hinsichtlich des Ergebnisses alle Stimmberechtigten repräsentieren, dass ein Zustimmungsquorum von 25 Prozent das Problem nicht löst und er versäumt es, die offensichtlichen Nachteile von Zustimmungsquoren zu erwähnen.Die Ergebnisse von Volks- und Bürgerentscheiden repräsentieren alle StimmberechtigtenSchäfer deutet in seinem Aufsatz an, dass durch die soziale Verzerrung bei Volksentscheiden inhaltliche Verzerrungen entstehen, d. h. Volks- und Bürgerentscheide repräsentieren nicht alle Stimmberechtigten. Kris W. Kobach nennt dies “falsche Mehrheiten” und hat dies näher untersucht: Im Ergebnis kann festgehalten werden, dass die Befürchtungen unbegründet sind und es bei Hunderten von Volksabstimmungen in der Schweiz nur zu geringen Verzerrungen und nur in einem einzigen Fall zu einer „falschen Mehrheit“ kam. (Anm. 2)Zusätzlich ist auf die Untersuchung von Serdült in der Stadt Genf hinzuweisen. Serdült hat untersucht, wie viele Bürger/innen an mindestens einer von sieben Abstimmungen innerhalb von zwei Jahren teilnahmen. Während die durchschnittliche Beteiligung an einer einzelnen Abstimmung in dieser Stadt bei etwa 45 bis 50 Prozent lag, hatten sich an mindestens einer von zwei Abstimmungen 66 Prozent beteiligt („kumulierte Beteiligungsquote“) und an mindestens einer von sieben Abstimmungen sogar rund 75 Prozent. (Anm. 3) D. h. die Beteiligung an Volksabstimmungen/Bürgerentscheiden ist in der Schweiz bezogen auf alle Stimmberechtigten höher, als es die Betrachtung einer einzelnen Abstimmung nahe legt.Auch die Betrachtung zweier Hamburger Volksentscheide zu einem sehr ähnlichen Thema scheint dies zu bestätigen. In Hamburg fand am 27.9.1998 ein Volksentscheid über die die Vorlage „Mehr Demokratie in Hamburg: Reformen der Hürden bei Volksbegehren“. Dieser Volksentscheid beabsichtigte wie der Volksentscheid 2007 eine wesentliche Vereinfachung der direktdemokratischen Mitbestimmung. 1998 stimmten – bei einer Beteiligung von 66,7 Prozent – 74,1 Prozent für die Vorlage. 2007 stimmten – bei einer wesentlich niedrigeren Beteiligung von 39,1 Prozent – 75,9 Prozent für die Vorlage. Beide Volksentscheide scheiterten übrigens am Zustimmungsquorum von 50 Prozent und es gab Boykottstrategien. Interessanter ist es aber an dieser Stelle, dass bei einer wesentlich höheren Beteiligung ein ähnliches Abstimmungsergebnis erzielt wurde. D. h., dass unabhängig von der Beteiligung die Abstimmenden repräsentativ für alle Stimmberechtigten entscheiden.<link fileadmin img><link fileadmin img>Parlamentsentscheidungen stehen immer vor der Herausforderung, dass die Entscheidenden kein soziales Abbild aller Stimmberechtigten sind und dass es zu inhaltlichen Verzerrungen kommen kann. Das ist ja durchaus ein Grund, um Bürger- und Volksentscheide zu vereinfachen. Ich z.B. bin Mitglied des Rates Ottersberg. Wir sind 29 Mitglieder des Rates und repräsentieren ca. 9.000 stimmberechtigte Bürgerinnen und Bürger. Bei Entscheidungen können wir nicht wissen, wie die Bürgerinnen und Bürger das entscheiden würden. Man verstehe das bitte nicht falsch. Das ist keine Generalkritik an Parlamenten. Parlamentarismus ist eine sinnvolle demokratische Form. Aber es räumt mit der Mär auf, dass Parlamente repräsentativ entscheiden, weil sie repräsentativ gewählt wurden.Zustimmungsquoren lösen das Problem nicht, erzeugen aber viele andereZustimmungsquoren sorgen nicht für eine hohe Beteiligung, sondern verzerren das Abstimmungsergebnis und bewirken eine geringere Beteiligung. Beim Volksentscheid in Berlin am 13.2.2011 zur Offenlegung der Verträge über die Wasserversorgung, stimmten über 98 Prozent für die Offenlegung. Das Zustimmungsquorum von 25 Prozent wurde erreicht, die Beteiligung lag aber bei 27,5 Prozent.Zustimmungsquoren führen außerdem zu Boykottstrategien.So scheiterte der Volksentscheid in Berlin am 3.11.2013 zur kommunalen Energieversorgung trotz deutlicher Abstimmungsmehrheit von 83 Prozent knapp am 25-Prozent-Zustimmungsquorum.Vorangegangen war eine Verschiebung seitens des Senats auf einen Termin nach der Bundestagswahl. Der Volksentscheid hätte auch zusammen mit der Wahl stattfinden können, aber der Senat wollte die Beteiligung drücken.Auch in Niedersachsen boykottieren Verwaltungen Bürgerentscheide. 2005 fand in Holzminden ein Bürgerentscheid über die Privatisierung der Stadtwerke statt. Die Bürgerinnen und Bürger stimmten für die Stadtwerke als Eigenbetrieb. Da der Bürgerentscheid zusammen mit der Bundestagswahl stattfand, wurde das Zustimmungsquorum erreicht. Nach Ablauf der zweijährigen Bindungsfrist wollte die Verwaltung die Stadtwerke wieder privatisieren. Ein erneuter Bürgerentscheid wurde diesmal auf Anfang März 2008, kurz nach der Landtagswahl, gelegt. Trotz großer Abstimmungsmehrheit scheiterte der Bürgerentscheid am Zustimmungsquorum. Die Abstimmungsmehrheit war übrigens ähnlich hoch wie beim ersten Bürgerentscheid.Zustimmungsquoren laden zu Boykottstrategien ein und senken dadurch die Beteiligung. Zudem behindern sie die öffentliche Diskussion.Die Gleichheit der Stimmen, eine Grundvoraussetzung der Demokratie, wird verletztSchließlich wird immer dann, wenn das Zustimmungsquorum nicht erreicht wird, das Prinzip der Stimmengleichheit verletzt. So haben sich in Berlin 2013 beim Energie-Volksentscheid letztlich 121.113 Nein-Stimmen gegen 599.588 Ja-Stimmen durchgesetzt - oder in Holzminden 2008 bei der Privatisierung der Stadtwerke 529 gegen 4.003 Stimmen. Entsprechend dem Wahlrecht haben die Stimmen zwar den gleichen Zählwert, aber einen unterschiedlichen Erfolgswert.In Niedersachsen scheitern über ein Drittel der Bürgerentscheide am Zustimmungsquorum trotz einer Abstimmungsmehrheit. Es gehört nicht viel Phantasie dazu, um sich vorzustellen, dass solche Ergebnisse eher Frust als Lust an der Demokratie erzeugen.Geringe Zustimmungsquoren sind zumindest nicht schädlichDie jahrzehntelangen empirischen Erfahrungen aus Bayern, den US-Bundesstaaten und der Schweiz zeigen, dass Zustimmungsquoren nicht nötig sind, Erfahrungen aus anderen Bundesländern und Niedersachsen zeigen, dass ein Zustimmungsquorum von 25 Prozent schädlich ist.Nun ist es denkbar, dass eine Abstimmungsbeteiligung so niedrig wird, dass die Gefahr demokratischer Verzerrungen oder falscher Mehrheiten (Kobach) erheblich größer wird, sagen wir regelmäßig läge die Beteiligung unter fünf Prozent. Es ist zumindest nachvollziehbar, dass solche Fälle vermieden werden sollen. Hier würde jedoch ein Zustimmungsquorum von maximal zehn Prozent ausreichen.Gestaffelte Zustimmungsquoren wie in Bayern, NRW, Thüringen oder Schleswig-Holstein sind natürlich auch denkbar, fangen aber bei 20 Prozent der Stimmberechtigten an, und nicht bei 25 Prozent, wie Schäfer vorschlägt. Die bayerische und nordrhein-westfälische Regelung, die bis 50.000 Einwohner ein Zustimmungsquorum von 20 Prozent vorsehen, ist auf jeden Fall zu grob. Es führt dazu, dass Bürgerentscheide in Städten von 10.000 bis 50.000 Einwohnern überproportional oft scheitern. Die thüringische Lösung, die ein 20-Prozent-Zustimmungsquorum in Kommunen bis 10.000 Einwohnern vorsieht oder die schleswig-holsteinische Lösung, die das Zustimmungsquorum von 20 bis 8 Prozent staffelt, sind vorzuziehen.ZusammenfassungDie von Schäfer gezeichneten Gefahren treffen nicht zu, da die Beteiligung bei Bürger- und Volksentscheiden hoch genug ist. Demokratische Verzerrungen oder falsche Mehrheiten treten nicht auf. Allerdings führt die von Schäfer vorgeschlagene Lösung eines Zustimmungsquorums von 25 Prozent zu falschen Mehrheiten und Boykotten durch Rat und Verwaltung. Die Erfahrungen aus Bayern, den US-Bundesstaaten und der Schweiz zeigen, dass ein Zustimmungsquorum nicht nötig ist. Wenn überhaupt, sollte daher über ein geringes Zustimmungsquorum nachgedacht werden.Anmerkungen:1 Armin Schäfer (2011): Mehr Mitsprache, aber nur für wenige? Direkte Demokratie und politische Gleichheit. In: MPIfG Jahrbuch 2011/2012, Köln, 53-59. <link http: www.mpifg.de pu ueber_mpifg mpifg_jb jb1112 mpifg_11-12_09_schaefer.pdf>Link zum Artikel2 Kris Kobach, Wie tief ist zu tief?, in: Zeitschrift für direkte Demokratie, Heft 53, 2001, S. 8ff3 Serdült, Uwe, 2013: Partizipation als Norm und Artefakt in der schweizerischen Abstimmungsdemokratie – Entmystifizierung der durchschnittlichen Stimmbeteiligung anhand von Stimmregisterdaten aus der Stadt St. Gallen, in: Andrea Good und Bettina Platipodis (Hrsg.) Direkte Demokratie: Herausforderungen zwischen Politik und Recht. Festschrift für Andreas Auer zum 65. Geburtstag. Bern, 2013, S. 41-50.